Jaringan Advokasi Tambang

Beberapa negara maju menyiasati kematian Protokol Kyoto. Skenario telah ditentukan. Informasi yang sesat telah disebarkan ke media dan publik bahwa Protokol Tokyo berakhir pada 2012. Diceritakan bahwa konferensi perubahan iklim yang akan diselenggarakan di Kopenhagen Desember 2009 akan menyepakati atau meletakkan sebuah kesepakatan baru yang menggantikan Protokol Tokyo - disebut sebagai kesepakatan "pasca-Kyoto".

***

Mengapa Kita Harus Menyelamatkan Protokol Kyoto


Lim Li Lin, Third World Network

(Terbit sebagai Briefing Paper no. 1 dari TWN yang dipublikasikan dalam Barcelona Talk 2-6 November 2009)

Siasat

Beberapa negara maju menyiasati kematian Protokol Kyoto. Skenario telah ditentukan. Informasi yang sesat telah disebarkan ke media dan publik bahwa Protokol Tokyo berakhir pada 2012. Diceritakan bahwa konferensi perubahan iklim yang akan diselenggarakan di Kopenhagen Desember 2009 akan menyepakati atau meletakkan sebuah kesepakatan baru yang menggantikan Protokol Tokyo - disebut sebagai kesepakatan "pasca-Kyoto".

Yang sebenarnya

Pernyataan tersebut jauh dari kebenaran. Sebagaimana disampaikan seorang negosiator senior, "Protokol Kyoto bukanlah yoghurt yang memiliki masa kadaluarsa". Hanya periode komitmen pertama mengenai pengurangan emisi gas rumah kaca (GRK) dari para Pihak dalam Annex I (negara-negara maju), yang dimulai pada 2008, akan berakhir pada 2012. Semua ketentuan dan unsur-unsur yang termaktub dalam Protokol Kyoto tetap berlaku. Inilah struktur Protokol Kyoto. Periode komitmen kedua dan berikutnya bagi para Pihak Annex I akan terus dinegosiasikan.

Selama tiga tahun ini (sejak 2006), masyarakat internasional telah menegosiasikan periode komitmen berikutnya untuk para Pihak Annex I dalam Protokol Kyoto dalam kelompok kerja yang dikenal dengan nama, yang sangat cocok, Kelompok Kerja Adhoc tentang Komitmen Lanjutan bagi para Pihak Annex I dalam Protokol Kyoto (AWG-KP). Negosiasi ini dijadwalkan tercapai pada 2009, sehingga periode komitmen kedua dapat berlaku penuh pada 2013, sekaligus memastikan tidak ada kesenjangan antara kedua periode komitmen. Negosiasi itu bukanlah untuk mengakhiri Protokol Kyoto, tapi untuk melaksanakannya.

Di Bali (Desember 2007), masyarakat internasional meluncurkan jalur negosiasi kedua yang sejajar dalam "Rencana Aksi Bali" - Kelompok Kerja Ad hoc mengenai Aksi Kerjasama Jangka Panjang (AWG-LCA). Kelompok kerja ini bertujuan memperkuat penerapan Konvensi Kerangka kerja PBB tentang Perubahan Iklim (kesepakatan kerangka yang memayungi ketetapan-ketetapan Protokol Kyoto tentang seberapa banyak negara-negara Annex I harus mengurangi emisi gas mereka dan dengan cara bagaimana dan bilamana). Pekerjaan AWG-LCA akan berakhir pada 2009, dan aksi yang disepakati akan berlaku "sekarang, hingga dan setelah 2012".

Dua jalur, dua hasil

AWG-KP adalah sebuah jalur negosiasi di bawah Protokol Kyoto. AWG-LCA adalah sebuah jalur negosiasi di bawah Konvensi. Akan ada dua hasil dari pertemuan puncak di Kopenhagen, dan keduanya akan berbeda secara hukum dan materi.

Bagi AWG-KP, produk hukumnya adalah jelas - sebuah amendemen Protokol Kyoto menurut mandat yang jelas ditetapkan dalam Pasal 3.9 mengenai jumlah pengurangan emisi oleh negara-negara Annex I dalam periode komitmen berikutnya. Dua belas proposal untuk amendemen Protokol Kyoto telah diserahkan oleh negara-negara Annex I. Kedua belas proposal ini akan didiskusikan di Kopenhagen, di mana sebuah amendemen yang disepakati harus diadopsi pada pertemuan para Pihak Protokol Kyoto.

Bagi AWG-LCA, produk hukumnya kurang jelas. Masih ada persoalan yang sedang didiskusikan. Rencana Aksi Bali hanya menentukan suatu "hasil yang disepakati" harus bisa dicapai dan sebuah keputusan harus diadopsi di Kopenhagen. Ada sejumlah pilihan yang berkisar dari sebuah keputusan tentang Konferensi para Pihak (COP) dalam Konvensi atau sejumlah keputusan COP, ke kesepakatan internasional lain atau Protokol di bawah Konvensi. (Catatan: Istilah "ratifiable outcome atau hasil yang dapat diratifikasi", kadang-kadang dipakai oleh Sekretariat UNFCC dan sejumlah negara, yang bermakna sebuah kesepakatan internasional baru).

Rencana

Sejumlah negara maju ingin memiliki satu kesepakatan tunggal (atau meletakkan dasar untuk itu) di Kopenhagen, yang memadukan kedua jalur dan hasil negosiasi. Ini berarti penghentian Protokol Kyoto setelah 2012.

Posisi ini diadvokasikan oleh sejumlah negara maju termasuk Jepang dan Australia. Amerika Serikat telah menyatakan tidak akan menjadi Pihak dalam Protokol Kyoto.

Kesimpulan Dewan Uni Eropa tentang posisinya terhadap Konferensi Kopenhagen merujuk pada "instrumen tunggal yang mengikat secara hukum? dan menekankan perlunya "kesepakatan yang mengikat secara hukum untuk periode sejak 1 Januari 2013 yang dibuat berdasarkan Protokol Kyoto dan menyertakan seluruh unsurnya, sebagai hasil dari pertemuan Kopenhagen bulan Desember 2009". Sebagai konsekuensinya, Uni Eropa menyerukan berakhirnya Protokol Kyoto setelah periode komitmen pertama.

Alasan

Pada mulanya, motivasi utama di balik sikap negara-negara maju ini tampaknya adalah untuk memaksa "negara-negara ekonomi maju/penghasil emisi besar? atau "negara-negara berkembang yang maju" - yaitu, China, India, Brazil, Afrika Selatan, dan lain-lain - untuk juga berpartisipasi dalam komitmen internasional yang mengikat untuk mengurangi emisi gas rumah kaca. Caranya dengan menghapus perbedaan antara negara-negara Annex I dan non-Annex I serta mengangkat sejumlah negara berkembang ke tingkat komitmen yang diambil oleh negara-negara maju. (Protokol Kyoto hanya menetapkan sasaran kuantitatif untuk negara-negara Annex I, dan kategori negara-negara Annex I ditetapkan berdasarkan Konvensi.)

Namun, sekarang kelihatannya motivasi itu juga menunjukkan keinginan sejumlah negara maju menurunkan tingkat komitmen mereka atau menghindari sepenuhnya komitmen pengurangan emisi yang mengikat secara internasional. Sikap ini mencerminkan posisi AS, yang baru-baru ini menegaskan akan menempuh komitmen/aksi pengurangan emisi secara unilateral atau dalam negeri. Artinya, Amerika Serikat hanya akan mengikat dirinya secara domestik melalui legislasi nasional untuk mengurangi emisinya, dan tidak akan terikat secara internasional (seperti yang ditempuh negara-negara lain) ke dalam sebuah sistem pengurangan emisi multilateral. Posisi itu juga berarti target nasionalnya hanya akan seperti yang ditentukannya sendiri, dan tidak menjadi subyek negosiasi dengan masyarakat internasional.

Amerika Serikat 'tersohor' karena sikapnya yang menarik diri dari Protokol Kyoto, walau tetap menjadi Pihak yang menandatangani Konvensi. Dalam Rencana Aksi Bali, yang disepakati AS, AS dituntut menempuh upaya yang setara dengan negara-negara Annex I dalam Protokol Kyoto. (Rinciannya sedang dikerjakan dalam negosiasi AWG-LCA). Ini adalah toleransi masyarakat internasional yang diberikan kepada AS, yang seharusnya bergabung dengan negara-negara lain menjadi Pihak dalam Protokol Kyoto, karena AS penyumbang terbesar gas rumah kaca dalam sejarah dan terus menjadi negara paling berpolusi baik secara 'absolut' maupun per penduduk.

Mungkin sikap AS telah mendorong perlombaan ke dasar jurang. Ketimbang menarik AS bergabung dengan negara-negara Annex I lainnya melalui ketentuan "upaya-upaya sebanding" (comparability of efforts) dalam paragraf 1b(i) Rencana Aksi Bali, perlakuan khusus kepada AS bisa jadi  memicu negara-negara maju lainnya beramai-ramai melepaskan diri dari Protokol Kyoto.

Dampak

Ini berdampak sangat serius. Protokol Kyoto adalah satu-satunya hukum internasional yang mengikat yang menetapkan target komitmen kuantitatif untuk setiap Pihak Annex I untuk mengurangi emisi gas rumah kaca. Ada target agregat (kolektif) yang harus dipenuhi semua Pihak Annex I secara kolektif dalam periode komitmen tertentu, dan sebuah target individual (atau gabungan, dalam kasus Masyarakat Eropa) untuk tiap negara.

Target-target spesifik ini harus dipenuhi dalam periode waktu tertentu, dan ada ukuran kepatuhan internasional bila para Pihak tidak memenuhi sasaran mereka menurut waktu yang ditetapkan.

Protokol Kyoto punya banyak kelemahan, tapi kemungkinan kehilangan satu-satunya kesepakatan internasional yang mengharuskan pengurangan emisi dalam jumlah tertentu oleh Pihak Annex I, dengan jadwal dan cara-cara pemenuhan yang mengikat sangatlah berbahaya, terutama karena tidak ada alternatif yang lebih baik dan kemungkinan untuk mencapainya sangat kecil.

Kegagalan menyepakati periode komitmen berikutnya adalah pelanggaran terhadap hukum internasional. Di bawah Protokol Kyoto, para Pihak jelas terikat untuk menetapkan periode komitmen kedua dan berikutnya bagi para Pihak Annex I. Pasal 3.9 menyatakan,

"Komitmen untuk periode berikutnya bagi para Pihak dalam Annex I harus ditetapkan dalam amendemen terhadap Annex B pada Protokol ini, yang harus diadopsi sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 21, paragraf 7" (penegasan ditambahkan).

Ini adalah kewajiban-kewajiban kesepakatan yang berlaku. Kegagalan memenuhi ketentuan-ketentuan ini dengan tidak menyetujui periode komitmen berikutnya berarti pelanggaran kewajiban yang mengikat secara hukum oleh semua Pihak yang tergabung dalam Protokol Kyoto - tidak semata-mata para Pihak Annex I.

Di bawah kesepakatan tunggal baru yang diusulkan sejumlah negara maju, bentuk komitmen dapat berbeda - target mengikat secara nasional, bukan target yang mengikat secara internasional. Ini akan menjadi penurunan disiplin internasional secara drastis, dan akan menjadi kemunduran kesepakatan perubahan iklim internasional beberapa langkah ke belakang.

Selain itu, sistem aturan baru yang sedang diusulkan kelihatannya memasang target yang sangat rendah. Dalam AWG-KP, para Pihak Annex I mendorong apa yang disebut janji-janji "dari bawah" yang menambahkan sasaran-sasaran yang jauh di bawah persyaratan keilmuan dan kesetaraan. Negara-negara berkembang di lain pihak tetap berpegang pada pendekatan-pendekatan kedisiplinan dan ilmiah untuk menentukan kadar pengurangan emisi yang diperlukan. Angka total ini harus dibagi di antara para Pihak Annex I. Sebuah sistem sasaran nasional dapat berarti bahwa negara-negara hanya melakukan apa yang mereka siap lakukan secara politis, ketimbang apa yang dituntut dari segi keilmuan dan kesetaraan, dan ini bahkan tidak mempunyai aturan hukum internasional yang mengikat.

Bila Protokol Kyoto dikorbankan dan sebuah kesepakatan baru dinegosiasikan, ini akan berarti kesepakatan perubahan iklim internasional baru  memerlukan waktu bertahun-tahun untuk berlaku penuh atau tidak sama sekali bila tidak cukup negara yang meratifikasinya. Negosiasi ini akan menjadi jauh lebih rumit dan kontroversial, dan juga bisa berlangsung sangat lama. Jika hal ini terjadi, planet bumi dan rakyat miskin tidak mampu menanggungnya.

Sistem aturan kepatuhan internasional di bawah Protokol Kyoto juga menghadapi masa depan tak pasti. Kendatipun dapat terus diperbaiki, Protokol Kyoto menghadapi risiko kemungkinan tidak lagi mempunyai sistem kepatuhan internasional.

Proses

Secara hukum, sulit mematikan Protokol Kyoto karena semua Pihak harus menyetujui konsensus untuk mengakhirinya. Lantas, apa pilihan yang tersedia bagi mereka yang merencanakan kematian Protokol Kyoto?

Secara prosedural, negara-negara maju mencoba menggabungkan kedua kelompok kerja tersebut. Mereka mendesak ini secara bertahap, dengan meminta kerjasama lebih dekat, dengan koordinasi dan kolaborasi, serta koherensi dan komprehensif. Bukannya mendorong maju diskusi dalam AWG-KP, mereka justru mengulur-ulur waktu, seraya mempercepat diskusi dalam AWG-LCA. Pada saat yang sama, secara sistematis mereka memindahkan isu-isu yang menjadi kepentingan mereka dari Protokol Kyoto dan AWG-KP ke dalam AWG-LCA.

Bagi negara-negara maju ada beberapa skenario yang saling terkait. Pertama adalah memasukkan AWG-KP ke dalam AWG-LCA secara formal, dan karenanya mengakhiri negosiasi untuk periode komitmen kedua bagi para Pihak Annex I di bawah Protokol Kyoto lalu meneruskan negosiasi di bawah jalur AWG-LCA.

Skenario kedua adalah tidak menyetujui periode komitmen berikutnya di bawah Protokol Kyoto. Ini akan menjadi pelanggaran oleh semua Pihak akan kewajiban mereka di bawah Pasal 3.9 dalam Protokol Kyoto untuk menetapkan periode komitmen berikutnya bagi para Pihak Annex I. Dalam hal ini, Protokol Kyoto tetap ada namun berisiko menjadi "cangkang kosong".

Skenario ketiga adalah mengupayakan hasil yang mengikat secara hukum di bawah AWG-LCA dengan tujuan menggantikan Protokol Kyoto. Bila unsur-unsur Protokol Kyoto dipindah ke AWG-LCA, dan didiskusikan serta diputuskan sebagai bagian dari instrumen yg mengikat secara hukum di bawah proses Rencana Aksi Bali, maka Protokol Kyoto dapat dianggap telah mati atau tidak bermakna lagi. Negara-negara maju dapat memilih unsur-unsur Protokol Kyoto yang mereka sukai, seperti mekanisme pasar, dan mengubahnya menjadi instrumen hukum baru.

Tentang 'Penghentian atau penundaan berlakunya sebuah kesepakatan yang tersurat dalam pencapaian kesepakatan berikutnya' Pasal 59 Konvensi Wina tentang Hukum Kesepakatan (1969) menyatakan -

"1. Sebuah kesepakatan akan dianggap berakhir bila semua pihak yang terkait memutuskan kesepakatan berikutnya yang berhubungan dengan pokok masalah yang sama dan:

(a) tersurat dari kesepakatan berikutnya atau sebaliknya ditetapkan bahwa pihak-pihak yang terlibat agar perkara itu harus diatur menurut kesepakatan itu,"

Ini berarti sebuah kesepakatan berikutnya tentang pokok perkara yang sama dapat berakibat menghentikan kesepakatan sebelumnya.

Amerika Serikat?

Hal yang sangat mengganggu tentang AS, yang tidak menjadi Pihak Protokol Kyoto, oleh karenanya tidak mempunyai komitmen pengurangan emisi kuantitatif, disikapi dalam Rencana Aksi Bali pada paragraf 1b(i) - harus ada "upaya-upaya sebanding" antara apa yang dilakukan di bawah Konvensi, dan apa yang dilakukan oleh negara-negara Annex I di bawah Protokol Kyoto.

Negara-negara berkembang bersikeras agar komitmen pengurangan emisi kuantitatif bagi para Pihak Annex I harus ditentukan dalam AWG-KP, karena ini merupakan persoalan di bawah Protokol Kyoto. AWG-LCA harusnya hanya mendiskusikan 'upaya-upaya yang sebanding/comparable oleh AS dengan komitmen yang ditentukan dalam AWG-KP bagi para Pihak Annex I.

Kesimpulan

Keberlanjutan Protokol Kyoto sangatlah penting, terutama karena tidak ada alternatif yang lebih baik. Dalam hal ini, pertemuan di Kopenhagen harus menghasilkan hasil yang mengikat secara hukum dalam bentuk sebuah amendemen terhadap Protokol Kyoto untuk periode komitmen kedua bagi para Pihak Annex I. Inilah komponen hasil terpenting dari pertemuan di Kopenhagen.

Kegagalan para Pihak Annex I untuk menyepakati target-target yang dalam dan mengikat di bawah Protokol Kyoto menandai pelarian diri mereka dari ketentuan-ketentuan yang mengikat secara hukum, dari mandat negosiasi yang disepakati, dan dari harapan yang sah semua negara yang telah berpartisipasi dengan niat baik. Larinya mereka dari komitmen memicu "perlombaan ke jurang" menuju ke suatu sikap terhadap iklim yang tidak memiliki sasaran kumulatif ilmiah yang jernih bagi para Pihak Annex I, sasaran-sasaran individual yang mengikat secara internasional, dan tanpa sebuah sistem kepatuhan internasional. Semua pertanda ini merupakan sikap tentang iklim yang jauh lebih ringan yang sedang diupayakan menjadi hukum yang berlaku internasional oleh negara-negara maju..

Pada waktu dunia membutuhkan dan meminta tanggapan yang jujur dan efektif terhadap perubahan iklim, negara-negara maju justru meninggalkan Protokol Kyoto, satu-satunya hukum internasional yang mengikat yang menetapkan target komitmen kuantitatif untuk mengurangi emisi gas rumah kaca secara agregat dan bagi setiap Pihak Annex I. Pada saat yang sama, mereka menyerahkan beban mitigasi dan adaptasi ke negara-negara berkembang, menolak tanggung jawab masa lalu dan saat ini. Ini tidaklah efektif dan adil.

Konvensi Iklim menyerukan negara-negara maju untuk menjadi pemimpin dalam menangani perubahan iklim. Demi keberhasilan di Kopenhagen, negara-negara maju harus melakukannya dengan menghormati komitmen hukum yang mengikat untuk periode komitmen kedua di bawah Protokol Kyoto, dan menghormati komitmen lainnya di bawah Konvensi yang berkaitan dengan adaptasi, keuangan dan teknologi. Mereka harus menerapkan komitmen yang berlaku, bukan meninggalkannya.

Keberhasilan di Kopenhagen dan seterusnya memerlukan sebuah upaya untuk menjembatani kesenjangan penerapan yang telah merongrong tindakan yang efektif dan meninggalkan jejaksaling tidak percaya di antara para Pihak. Diperlukan tidak kurang dari penerapan secara penuh oleh negara-negara maju guna menjamin keberhasilan pertemuan di Kopenhagen dan memberikan landasan bagi kemitraan sejati di antara semua negara untuk menanggulangi perubahan iklim dan mencapai tujuan utama Konvensi.

(diterjemahkan oleh Down to Earth)

Average user rating

   (0 vote)